關注生命倫理 正視社會歪風

工作報告建議重點──約章

梁永豪   |   生命及倫理研究中心研究員
24/03/2016

回應《消除歧視性小眾諮詢小組工作報告》系列五

《消除歧視性小眾諮詢小組工作報告》(下稱報告)提出,為提高對不同性傾向和跨性別人士的敏感度和友善程度,應制訂《不歧視性小眾約章》(下稱《約章》),讓僱主;學校;貨品、設施及服務提供者;以及業主/負責處置和管理房產的代理自願採納。

約章的性質

在評論設立《約章》的合適性前,必先了解約章的性質。「約章」一詞沒有公認的定義,若從香港現有的部份約章來看(見表一),約章一般是由政府、法定機構或民間組織發起,並邀請相關公司、企業等自願地作出一些不具法律效力的承諾。有關承諾一般涉及改變社會文化及價值觀,例如,《職業安全約章》促進職業安全意識,《有能者‧聘之約章》鼓勵共融文化。由政府或法定機構倡議的約章,有不少情況是對現行強制性的法例輔以自我規管的元素,從文化及價值觀上促進有效管治。例如,《公平待客約章》及《職業安全約章》分別是對《銀行業條例》及《職業安全及健康條例》的補充。
 
表一:香港現有的部分約章內容

約章名稱 發起人 約章目的 承諾者 承諾對象
公平待客約章 金融管理局 促進公平待客,顧及弱勢社群需要(例:取消不動戶收費) 零售銀行 零售銀行客戶
職業安全約章 勞工處、職業安全健康局 促進職業安全 僱主 僱員
有能者‧聘之約章 勞工及福利局、康復諮詢委員會、香港復康聯會、香港社會服務聯會 為殘疾人士提供更多實習和就業機會 僱主 殘疾人士
香港公司管治約章 香港上市公司商會 促進公司良好管治 上市公司 上市公司的各持分者
企業社會責任約章 Community Business Limited 促進企業社會責任 任何公司 公司的各持分者
環保採購約 環保促進會 促進 企業 香港自然環境

 

政府的角色

報告建議由政府制定《約章》。這裡涉及政府的角色問題。以上已指出,政府很多時候是在現有法例的基礎上制定約章。報告建議政府參考的本地及其他司法管轄區的約章例子,亦是同樣有現行法例作為背景及依據的。[1]既然報告已指出性傾向歧視立法與否存在爭議,那麼,在缺乏法例基礎的情況下,政府又可依據甚麼去制訂《約章》呢?

《消除性傾向歧視僱傭實務守則》(下稱《守則》)

報告指出,《約章》將會取代目前的《守則》。《守則》同樣是一個自願參與的不具法律效力的指引,其性質與約章相近,故此,《守則》的執行及其效用的情況,將可作為決定是否及如何制定《約章》的重要依據。惟《守則》自推出以來,政府從未公佈《守則》的成效如何,而在一些涉及學校[2]的個案中卻引起不少爭議。在考慮制定《約章》前,宜先檢討《守則》的成效。

信仰、言論及良心自由

報告指出,《約章》應涵蓋有理由給予差別待遇的特殊情況,並引用《守則》內的兩個特殊情況為例子。由於報告亦承認性小眾權益與信仰、言論及良心自由的潛在衝突,故此,亦須保障這些自由。

執行上的問題

報告提出,制定《約章》前,宜諮詢有關持分者的意見。但是,《約章》所涵蓋的機構範圍相當廣泛及分散,實際運作上的處境亦有很大差異,要諮詢他們 (尤其是各行各業的貨品、設施及服務提供者及眾多的業主) 的意見實在困難。

報告指出,採納《約章》的機構要承諾推行不歧視政策,包括發出明確的政策聲明,監察並檢討政策的推行情況,設立內部申訴程序等。這對小企業及個人(如業主)來說是難以操作的,並且加重經營成本。
 
報告又認為,《約章》的成效應定期作出評估。這涉及誰人評估,所需費用,訂定評估的標準,以及搜集《約章》的執行情況等複雜的問題。由於參與機構的範圍相當廣泛及分散,評估就顯然更加艱鉅。

效益分析

最後,考慮制定《約章》前,需作出成本及效益分析,確保《約章》所帶來的好處,大於實施《約章》所要付出的成本。如以上所說,執行及評估《約章》是要付出成本的,有關成本最終會由消費者及納稅人承擔。另外,雖然《約章》不具法律效力,但從基督教國際學校事件[3]可見,它會對信仰、言論及良心自由帶來潛在衝擊,持續的爭辯及投訴,無疑帶來無形的社會成本。制定《約章》,實在要三思而後行。

 


[1] 香港的《有能者.聘之約章》,是以《殘疾歧視條例》作為背景,而英國平等及人權委員會制訂的《服務提供者履行〈2010 年平等法〉所訂責任的指引》,更是針對英國的〈2010 年平等法〉而制定的。
[3] 藍俊文,〈誰為合理定分界──基督教國際學校事件對教育界的衝擊〉,《燭光網絡》,第95期,頁18。