關注生命倫理 正視社會歪風

責任賭博:博彩活動應有的底線

蘇恒泰    |   明光社項目主任(賭博監察)
26/01/2006

馬會在其某些宣傳單張內列出下列有關節制賭博的指引:
1.     訂定博彩預算,並按預算下注;
2.     僅以自己所能負擔的款額下注;
3.     決不借錢博彩;
4.     不要只顧博彩而忽略其他消閒活動;及
5.     切勿在輸錢後繼續投注以求回本。
 
其實,責任賭博並不只是一份給予參賭者的博彩指引,因為責任賭博的重點是要求各有關單位履行本身的責任,以防止問題賭博的情況在社會蔓延,所以澳洲生產力委員會將責任賭博定義為賭博營運者就減少賭博禍害、壓抑需求和控制供應三方面的有關措施,包括:有關賭博產品定價(賠率的計算方法)的資料、有關問題賭博風險的資訊、廣告或宣傳監管等1。因此,與香港不同,在外國博彩業在推行責任賭博方面扮演著領導的角色,就以美國博彩業協會(American Gaming Association)為例,他們分別在1996和1998年夏天發出責任賭博指引,要求業界遵守2。
 
不過,香港政府在推行責任賭博方面亦要擔當重要的角色,因為在現行的博彩稅制下,馬會將約12%的投注額用作繳付博彩稅,而只留約6%的投注額作為本身的收入3,就以2004年馬會財政年度為例,馬會總投注額為960億元,而博彩稅額和投注收入分別為121億元和58億元4,可見政府才是合法賭博的最大得益者,按理應在推行責任賭博方面扮演著更重要的角色。可惜,在賭波合法化後,政府除了要求馬會在首年注資2400萬元和以後三年每年注資1200-1500萬元成立平和基金外,並未有就賭博防治教育或問題賭徒輔導方面提供任何支援。
 
基於馬會和政府是合法賭博的最大受惠者,所以兩者推行責任賭博責無旁貸,「責任」並不只局限於問題和病態賭博的預防工作,更包括預防青少年參與賭博。筆者認為可參考外國的例子,就減少賭博禍害、控制供應和壓抑需求三方面加強責任賭博的元素。

1. 減少賭博禍害

政府注資平和基金:政府過去只倚賴馬會注資平和基金推動有關賭博防治教育和問題賭徒的輔導工作上,但現時由平和基金贊助開設的兩個問題賭徒輔導中心已告飽和。在現有資源下,問題賭徒和其家人很難得到適切的輔導和協助,更遑論推行責任賭博,因為當中牽涉持續的研究,以更新和豐富當中的內容,而全面的社區教育工作亦需要投入龐大的資源。其實外國有不少國家均會從投注額直接抽取某個百分比(如澳洲會從投注額抽取2%)用作推行賭博防治教育和宣傳、就賭博所衍生出的問題進行研究、設立24小時求助熱線、成立問題賭徒輔導中心等5。以現時政府的博彩稅收入計算,若果政府每年在博彩稅中抽取1%注資平和基金,基金每年便多1億多元推行責任賭博的教育、輔導和研究的工作。
 
青少年預防教育:政府應鼓勵青少年參與運動,並強調運動賭博,如:賭波與運動的相矛盾處。因為運動賭博往往是青少年參與其他各種形式賭博活動的門檻,若及早向青少年灌輸運動的正確觀念,將更有效預防賭博的蔓延6。加拿大政府已將賭博列入健康教育課程內,將賭博聯繫其他上癮行為,如酗酒、吸毒等,向學生闡明何為賭博問題、賭博對個人、家庭和社會的影響,更會為學生提供輔導和找尋相關社區資源的方法,目的是要在賭博合法化和普及化的趨勢下,推遲甚或至防止青少年參與賭博7,而加拿大有研究指出青少年因賭博而引致的上癮行為遠遠高於酗酒、吸毒,甚至吸煙等8,由於青少年心智尚未成熟,而且當青少年不斷進行酗酒、吸毒和吸煙等行為時,體內各器官會向大腦發出訊息要求當事人停止該行為,相反持續不斷的賭博行為只為刺激大腦,令參賭者繼續沉迷其中。因此,政府有必要在今年世界杯舉行前向全港中學生派發單張,向青少年灌輸正確的運動觀念,以避免更多青少年在世界杯賭風狂熱期間,被誘至參與其中。
 
監管賭博資訊的發放:限制營辦團體和媒體的宣傳和推廣手法對遏止持續蔓延(特別是青少年)的賭風尤其重要。美國國家賭博影響研究委員會曾建議政府立法阻止任何形式的廣告和宣傳,更要求各營辦團體和媒體在所有印刷品和版面內印上警告字句,讓參賭者知悉持續賭博的潛在禍害9。在外國,博彩與香煙和酒精一樣,同被定性為容易上癮、不被鼓勵和要設法杜絕青少年接觸的『產品』,但政府就博彩產品的宣傳持容忍態度,但根據《吸煙(公眾衛生)條例》10,政府在香煙廣告方面則持雷厲風行的態度,其實政府可按此條例為藍本,規範營運團體和媒體的宣傳:
 
(一) 按現時法例,除持牌小販及聘用不超過兩名僱員的零售店鋪外,以任何形式展示煙草廣告均屬違法,但由於此豁免有被濫用跡象,因此,政府已建議修例,撤銷該豁免條款。筆者認為所有形式的合法與非法賭博『產品』(足球博彩、六合彩、賽馬投注、賭場)均不能以任何形式公開賣廣告,唯馬會就其舉辦與博彩活動和『產品』沒有任何關連的活動則不應受到限制。即使建議未被接納,政府亦應規範馬會發佈任何有誤導成分的廣告和資訊(如:以某種方式投注可增加中獎機會、標榜過去有多少人成為百萬富翁等)
 
(二) 為防止煙草公司向社會大眾促銷香煙,在售賣煙草產品時,不可與任何禮物,或可換取禮物的任何憑證、印花或彩票一併發售,而政府亦準備修例,杜絕任何商品與香煙一同發售,以防止煙草公司藉以低於市價價錢發售商品來促銷香煙。筆者認為馬會不可以向投注者或開戶市民送贈或以低於市價形式售賣任何精品,以防止馬會向市民促銷賭博『產品』,但馬會仍可在無任何附加條件和宣傳博彩活動的情況下,向市民派發紀念品,而馬會亦可獨立發行與博彩無關的商品(如:公仔)。
 
(三) 根據現有法例,香煙封包上的健康忠告須符合規定的大小和載有的法定健康忠告字句,以及香煙的焦油和尼古丁含量。為加強忠告的視覺和阻嚇效果,政府計劃強制煙草公司在封包加上包含圖片及圖象內容的法定健康訊息,面積大約為封包的一半。筆者認為馬會任何與博彩有關的印刷品(如:彩票和宣傳單張)均需加上責任賭博訊息,面積應不少於現時煙包的規定(約十分一)。

2. 控制供應

政府一直的立場是准許馬會就一些有持續而龐大需求並可以在非法渠道投注的賽事開盤,但時至今日,馬會只要聲稱有外圍就某些賽事受注就會開盤,這與政府當初的原意相悖,因此,筆者建議每年進行一次調查,將一些不受市民或參賭者注意的賽事剔除(即使有外圍提供),在不影響馬會營運的情況下限制可受注的場數。此外,筆者建議每年最少有一個月「冷靜期」(建議在暑假,以減低對馬會的影響),為賭徒提供休養生息的機會,使他們檢討其過去一年的得失,讓他們調整其投注策略,從而舒緩問題賭博的問題,因此,筆者亦同時反對在建議中的賽馬改革方案,在暑假加開5個賽馬日的安排。

3. 壓抑需求

鑑於未成年中學生參與賭博情況持續普遍和問題賭博所造成的社會問題,因此筆者建議從以下兩方面著手,以壓抑持續不斷的博彩需求。
 
(一) 提升合法賭博年齡至21歲:愈來愈多未成年中學生是透過十八歲以上的朋友下注,而十八歲以上中學生約佔全港中學生一成,所以有理由相信十八歲以上學生代未成年中學生投注的情況愈趨普遍。為防止賭風在中學蔓延,政府可考慮提升合法參與賭博年齡至21歲,因為近七成18-21歲的青少年尚在求學階段,不應被鼓勵參與賭博,而且他們缺乏賺錢能力,即使他們有參與賭博,其注碼也應該不會太大,相信此建議不會太影響馬會的收入。
 
(二) 勸止低收入人士投注:政府應為公眾制定「健康賭博」的準則,如每月的賭注不應超過月薪的某百分比11,至於有關該百分比的計算方式牽涉複雜的計算方法,因此建議政府就此課題盡快研究。不過,按國際慣例,家庭收入少於該地區家庭入息中位數一半可被界定為低收入家庭,政府應向外界發出明確的訊息,勸止所有低收入家庭人士參與賭博,以減低賭博對家庭造成的潛在傷害。
 
1.  Breen, Helen, Buultjens, Jeremy, Hing, Nerilee. (2005). The Responsible Gambling Code in Queensland, Australia: Implementation and
    Venue Assessment. UNLV Gaming Research & Review Journal. Vol.9, Iss. 1, Page 43-60.
2.  When luck runs out, American Gaming Association. (1998). Responsible Gaming Res