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究竟有地定無地?

陳永浩博士   |   恒生管理學院通識教育系助理教授
21/03/2013

「上車」有多難?當「四百萬」的樓盤成為了「窮人恩物」,當論到「地產霸權」時,人人咬牙切齒;當市民都為「無殼蝸牛」而慨嘆的時候,實不難感受到今日香港人最惆悵的問題,住屋必定榜上有名。可是,當我們見到政府在土地政策上「大展權腳」,卻只有「雷聲大雨點少」的情況,除了出來聲討抗議,怪罪官僚和霸權外,好像別無他法。其實香港又並非「無地可用」,那為何會出現如此矛盾的情況?
 
香港的土地概況

人人都說香港「地少人多」,但真實情況是怎樣?若要去理解香港土地使用情況,我們需要明白土地發展的進程。一幅「未發展土地」(Un-developed land),要經過政府規劃(Planning),用作公營或私營競投(Auction)後,才能成為一塊「可供發展的土地」(Developable land)。而這土地在進行基建(Infrastructure,如平整,道路網建設、城市設施設計等)才能開始供發展成形(Development)。而整個土地利用的循環,還包括在這土地的建設經過一個時間後,出現衰落的問題(Inner-urban decay);然後經過重整,收購,再被重建(Renewal and redevelopment)的過程而再度用作新的功用。(見圖一)

 
圖一:香港土地發展的進程

明光社

 
簡言之,今日香港土地發展的問題是:香港實際上有足夠數量的土地,然而卻不能用(因多為未經規劃的未發展土地);而另一方面,「可供發展的土地」(即報刊上常說的「熟地」)數量則遠遠不足以應付居住需求,遠水不能救近火。
 
傳統的城市發展進路
而以往香港在開發土地歷程上,是以上述土地循環進程的前半方式(即積極地將「未發展土地」變成「可供發展的土地」)作為城市發展的主要方向。最明顯的例子就是行之經年的「移山填海」計劃:將山嶺移去及平整山上的泥土,用作填海,這既可新增土地,而原有的山頭削為平地,也可用作土地發展,可謂一舉兩得。香港政府自1852年起,就是用這種方法,大幅增加城市用地。而且這些新增土地並無發展限制,可供全新規劃,而業權也是單一的(就是公地,全由政府規劃,用作公私營均可),規模也較大,容易作大規模式的發展。
 
另一個體現這種「大發展」的方向就是新市鎮計劃。由戰後五、六十年代開始,當時的港英政府首先在荃灣和觀塘發展「衛星城市」,繼而在七十年代開始發展新市鎮計劃。目前全港共有九個新市鎮,即荃灣、沙田、屯門、大埔、元朗、粉嶺/上水、將軍澳、天水圍和東涌。當中新一代的新市鎮仍處於發展階段,政府預計在這些新市鎮全面發展後,將可容納高達400萬的人口。
 
填海造地不成 新市鎮發展不順
可是,上述兩種以往的發展模式,在今天的情況下都行不通。百多年來的移山填海計劃,固然是香港土地重要來源,但隨著海港保護條例在1997年實施後,政府已不能在維多利亞港進行填海工程;在維港以外的地方填海,經濟效益固然比較少,而新的移山填海計劃,往往又會遇到社會的反對,所以政府在回歸以來,並未有積極進行填海以增加土地供應。
 
新市鎮固然可以讓更多人口定居,但原來被設計成可「自給自足」的願望——如沙田和屯門原設計有工業邨,是讓市民可原區上班,生活不需出入市區——卻落空了。而交通偏遠,規劃不衡等問題甚至製造出如天水圍北的「悲情城市」等社會問題。而在政府目前計劃中,並沒有進一步發展大型新市鎮的議程,城市發展改為集中在重新發展如啟德一類的中型新發展區和新界的新發展區。
 
結果,現時土地的主要來源,就是從土地循環的後半方式獲得:收購舊有土地,由市區重建局或發展商重建。這可想像到土地的供應必然較少,成本(由收購零碎的業權,再整合不同用地,更改用途,政策諮詢、各類評估等)也必然較高。
 
由上而下?由下而上
新一屆政府提出的優化土地供應策略,則有待觀察:除了更改土地用途、重建、收地等方法外,其提出的重用前石礦場、維港以外適當地點進行適度填海,及發展岩洞安置合適設施以騰空土地作其他用途,的確能較以往新增土地發展。
 

但經歷過反高鐵、反東北地區發展及反地產霸權的行動後,政府應意識到以往「由上而下」的規劃模式已行不通。今日的社會,發展已不再是硬道理,市民追求的亦不只是居住的空間(Living space),而是社群和社區的發展(Community development)。「以人為先,地區為本,與民共議」這種「由下而上」的發展方向,才是今日有效的規劃方式,也是主力以舊區重建作土地利用的規劃方向下,政府和發展商可行的路向。

 
 

參考資料:
 
Bristow, M. R.. Land-use planning in Hong Kong: History, Policies and Procedures. Hong Kong : Oxford University Press, 1984.
 
---  Hong Kong's New Towns: a Selective Review. Hong Kong: Oxford University Press, 1989.
 
Poon, Alice.  Land and the ruling class in Hong Kong.(《地產霸權》) Hong Kong: Enrich Publishing, 2010.
香港立法局秘書處。《香港的土地供應》發佈於1997年4月3日,香港:立法局秘書處資料研究及圖書館服務部,1997。
 
盧惠明及陳立天著。《香港城市規劃導論》香港:三聯書店,1998年。
 
〈政府僅餘400公頃可發展住宅 發展局:零散空置地難起樓〉,《星島日報》2012年10月18日。
 
香港政府:香港便覽——城市規劃http://www.gov.hk/tc/about/abouthk/factsheets/docs/town_planning.pdf
 
香港政府:香港便覽——新市鎮及市區大型新發展計劃
http://www.gov.hk/tc/about/abouthk/factsheets/docs/towns&urban_developments.pdf

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